Par une décision n° 422182 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat considère que la reconnaissance d’une ZNIEFF ou sa modification ne peut pas faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, la reconnaissance d’une ZNIEFF n’ayant par elle-même aucune portée juridique.
Cette solution suppose de rappeler ce qu’est une ZNIEFF et quelles sont les conséquences de sa reconnaissance avant d’examiner la position prise par le Conseil d’Etat.
● Une « zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique » (ZNIEFF) est, comme le rappelle le Conseil d’Etat dans sa décision, un simple inventaire des richesses naturelles (écologiques, faunistiques ou floristiques) d’un territoire.
Cet inventaire est réalisé par le Muséum national d’histoire naturelle.
Il existe deux types de ZNIEFF :
- Les ZNIEFF de type 2 qui sont en général des grands ensembles naturels plus riches que les milieux alentours.
- Les ZNIEFF de type 1 qui sont en principe plus limitées en taille et qui abritent des espèces ou des milieux rares.
De manière schématique, la ZNIEFF de type 1 est plus précieuse d’un point de vue biologique que la ZNIEFF de type 2.
Toutefois, cette classification n’a vocation qu’à permettre de faire un inventaire.
Dès lors, leur reconnaissance n’emporte, en soi, pas de conséquences juridiques propres.
Cependant, dans la pratique, cette reconnaissance a des conséquences importantes puisque l’existence d’une ZNIEFF est un élément qui est pris en compte au titre des législations relatives à l’environnement et à l’urbanisme.
En effet, pour apprécier l’existence d’une zone à protéger et la nécessité, par exemple, de refuser un permis de construire ou une autre autorisation demandée sur le fondement du code de l’urbanisme ou du code de l’environnement, le juge administratif s’intéresse nécessairement à l’existence d’une ZNIEFF.
Cela ne signifie pas que l’existence d’une ZNIEFF suffit à justifier un refus de permis de construire (voir, par exemple : CE. SSR. 15 janvier 1999, Société OMYA, n° 181652) mais sa présence est un élément qui sert parfois à justifier un refus (voir, par exemple : CE. SSR. 3 septembre 2009, Commune du Canet-en-Roussillon, n° 306298, mentionnée aux tables).
Dans ces conditions, si le classement d’un terrain en ZNIEFF n’a pas de conséquence juridique directe, c’est un élément objectif, qui renseigne sur l’intérêt écologique d’une zone et sert donc à l’application pratique des législations sur l’environnement et l’urbanisme.
● Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat avait à se prononcer sur la possibilité de contester la reconnaissance de l’existence d’une ZNIEFF ou du refus de modifier le périmètre de cette ZNIEFF.
En effet, le préfet Corse-du-Sud avait été saisi d’une demande de la commune de Piana tendant à voir le périmètre d’une ZNIEFF réduit. Le préfet ayant refusé cette demande, la commune avait saisi le tribunal administratif d’une demande tendant à l’annulation de ce refus.
Le Conseil d’Etat considère cependant que ce refus ne peut pas être contesté.
Plus précisément, il rappelle qu’une ZNIEFF n’a qu’un objet d’inventaire et n’emporte, par elle-même, aucune conséquence juridique.
Aussi, il n’est pas possible de contester directement la reconnaissance de l’existence d’une ZNIEFF ou sa modification.
Mais cela ne signifie pas pour autant que la délimitation de cette ZNIEFF ou son existence ne peut pas être discutée à l’occasion d’un litige.
En effet, il est possible, lorsqu’une décision a été prise au titre de la législation sur l’environnement ou de l’urbanisme (par exemple un refus de permis de construire), de contester la reconnaissance de la ZNIEFF si l’administration s’est notamment fondée sur l’existence d’une ZNIEFF pour refuser une autorisation.
Cette décision du Conseil d’Etat fixe donc une ligne claire quant aux possibilités de contester l’existence d’une ZNIEFF :
- Pas de recours direct,
- Mais une possibilité de contester lorsqu’une décision se fonde sur l’existence d’une ZNIEFF.
Autrement dit, en matière de permis de construire, il faut attendre qu’un refus soit opposé en se fondant sur l’intérêt écologique du terrain pour contester une ZNIEFF. Il n’est pas possible de demander directement au juge, et préalablement au dépôt d’une demande de permis de construire, de réduire le champ de cette ZNIEFF.
